Бюджетный федерализм и основы межбюджетных отношений. Бюджетный федерализм Что является основной целью бюджетного федерализма

Вар.1

В настоящее время большое значение приобрели вопросы, связанные с в контексте взаимоотношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

В экономической и юридической литературе существует множество определений бюджетного федерализма , но единого понимания термина «бюджетный федерализм» в российской финансово-правовой науке до настоящего момента не выработано.

Наиболее ясное, лаконичное и одновременно емкое по содержанию следующее определение: «Бюджетный федерализм — это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов, и на реализацию межбюджетных отношений».

Основными принципами бюджетного федерализма являются:

— единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

— высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала соответствующих территорий при наделении властных структур необходимой для этого налоговой инициативой;

— активное участие членов федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Эффективная модель системы межбюджетных отношений в общем, как и бюджетный федерализм в частности, основывается на балансе интересов Федерации и ее субъектов, представляет главным образом продукт синтеза финансово-экономических интересов государства, населения и предпринимательства.

Необходимо помнить, что экономическое развитие государства — это развитие региональных экономик, поэтому проблема самодостаточности экономического и налогового потенциала регионов является главной.

На решение данной проблемы должны быть ориентировано установление эффективных межбюджетных отношений и бюджетного федерализма .

Вар.2

унитарное,
федеративное,
конфедерация.

сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

Вар.3

Бюджетный федерализм - это способ построения бюджетных отношений между уровнями бюджетной системы (федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и бюджеты муниципальных образований), обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов.

Российский бюджетный федерализм можно отнести к кооперативной модели с элементами децентрализованной модели бюджетного федерализма.

Суть российской модели бюджетного федерализма состоит в том, что она предполагает партнерские отношения между федеральным центром и субъектами Федерации по бюджетно-налоговым вопросам наряду с тем, что федеральное законодательство имеет приоритет над законодательством членов Федерации, так как оно отражает их общие интересы, прежде всего заинтересованность в обеспечении целостности и единства федеративного государства.

Российская Федерация входит в число асимметричных федераций. Принцип равенства прав субъектов Российской Федерации, зафиксированный в Конституции Российской Федерации (ст. 5, п. 4), не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям функционирования субъектов Российской Федерации. Это предопределяет объективное требование о необходимости учета их в межбюджетных отношениях. Однако при всех различиях в межбюджетных отношениях, складывающихся между отдельными субъектами РФ с федеральным центром, они не должны противоречить интересам других субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, интересам населения, проживающего в Российской Федерации. Поэтому асимметричность Федерации не означает отклонения от принципов федерализма. В связи с тем, что в Конституции Российской Федерации предусмотрено большое число предметов совместного ведения (их 40 согласно ст. 72), правовое регулирование по ним, включая и распределение бюджетных ресурсов, может осуществляться на договорной основе через федеральные законы.

Принципы бюджетного федерализма. Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы. К основным принципам бюджетного федерализма относятся:

Единство общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований, как основы сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

Сочетание централизма и демократизма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении доходов в процессе бюджетного регулирования между уровнями бюджетной системы;

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения.

Объективной основой сочетания интересов бюджетов бюджетной системыявляется то, что конечной целью деятельности органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание централизма и демократизмав условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации бюджетной системы страны в связи с усилением демократических начал в ее организации и функционировании необходимо соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации как единого государства. Централизация финансовых ресурсов в федеральном бюджете и ее усиление в условиях бюджетного федерализма целесообразна в отдельных случаях как временная мера, а не стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, если способствует лучшему удовлетворению потребностей населения, не наносит ущерба интересам и задачам долговременного социально-экономического развития субъектов Федерации, если вызвана чрезвычайными обстоятельствами.

Высокая степень самостоятельности органов власти каждого уровня при разработке бюджетов и их ответственности за сбалансированность своего бюджета, бюджетную обеспеченность на базе налогового потенциала соответствующей территории при предоставлении им необходимых прав в области налогообложения предопределяет повышение их заинтересованности в экономическом развитии соответствующей территории, а следовательно, и в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном использовании бюджетных средств.

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится только к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Вар.4

Бюджетный федерализм - система государственного финансирования общественно-значимых услуг в стране с многоуровневой бюджетной системой, основанная на децентрализации бюджетно-налоговых прав и полномочий между участниками.

Понятие бюджетного федерализма впервые ввели американские ученые, понимая под ним автономное функционирование бюджетов отдельных уровней власти и бюджетные взаимоотношения, основанные на четко сформулированных нормах.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятел ьности;
финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;
четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);
центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;
система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;
центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

Кооперативная модель бюджетного федерализма получила в настоящее время более широкое распространение в мировой практике. Она существует в большинстве европейских стран и характеризуется следующими основными чертами:

широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;
наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;
введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;
повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);
ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти - внутренними заимствованиями;
наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Кооперативная модель, как правило, используется там, где существуют весьма значительные различия в уровнях бюджетной обеспеченности разных регионов. Поэтому именно для кооперативной модели большое значение приобретает вертикальное выравнивание за счет дотаций, субсидий, субвенций. Широко используется при этом деление всех доходов на собственные и регулирующие.

Модели бюджетного федерализма

Принципы и содержание бюджетного федерализма

Термин «федерализм» происходит от лат. foederatio - договор или союз. Основополагающей концепцией считается концепция федерализма, предложенная американскими федералистами А. Гамельтоном, Д. Джеем и Д.Мэдисоном, которые довели принципы разделения властей до вертикали взаимоотношения составных частей союзного государства, а также до учета гражданских прав и индивидов, закрепляя таким образом принадлежность каждого гражданина местному сообществу и государству.

Существует три основных типа государственного устройства:

унитарное,
федеративное,
конфедерация.

Федерация - это форма государственного устройства сложных по составу крупных стран; власть и властные отношения в федеративном государстве строятся на разграничении полномочий при сохранении целостности государства; уровни власти и ее функционирование по вертикали определяются эффективностью самой власти с точки зрения отражения и удовлетворения интересов конкретных сообществ граждан.

Бюджетный федерализм как правовая категория - это совокупность законодательно установленных механизмов организации бюджетных и налоговых потоков в федеративном государстве по уровням его территориальной иерархии. Движение бюджетных и налоговых потоков напрямую связано с моделью государственного устройства.

Бюджетный федерализм как экономическая категория - это распределение между центром и регионами (центральными и территориальными структурами власти) финансовых ресурсов, налоговых полномочий и политической ответственности в отношении бюджетной политики.

В экономической литературе можно выделить два подхода, определяющих суть бюджетного федерализма.

1. Сущность бюджетного федерализма состоит в нормативно-законодательном урегулировании бюджетных правил и обязательств между органами власти разных уровней, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса, в том числе методов перераспределения бюджетных средств.

2. Сущность бюджетного федерализма выражается во взаимоотношениях, существующих между государством с одной стороны и юридическими и физическими лицами с другой. Эти отношения возникают в процессе распределения централизованного фонда денежных средств.

Базовыми принципами бюджетного федерализма являются:

единство общегосударственных и региональных, а также местных интересов;
сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по вертикали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;
высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за его сбалансированность;
активное участие регионов в формировании и реализации бюджетной и налоговой политики государства.

Как показывает организация федеративных бюджетных систем, любая модель бюджетного федерализма опирается на три следующих важных условия:

четкое разделение полномочий между всеми уровнями власти в зависимости от расходов;
присвоение разным уровням власти надлежащих полномочий в целях реализации этих полномочий фискальными ресурсами;
смягчение горизонтального и вертикального дисбаланса посредством системы бюджетных трансфертов, субсидий и субвенций в целях обеспечения определенного стандарта государственного обслуживания на всей территории страны.

Бюджетный федерализм выполняет ряд функций: бюджетообразующую, регионоукрепляющую, воспроизводственную, финансово-распределительную, социальную, стимулирующую, консолидирующую:

бюджетообразующая функция заключается в правовом закреплении источников доходов бюджетов всех уровней и перераспределении доходов между уровнями бюджетов с учетом ресурсного потенциала территорий, а также ранее полученных средств поддержки;
регионоукрепляющая функция предполагает горизонтальное и вертикальное выравнивание дисбаланса в регионах с помощью системы бюджетных трансфертов, государственного обслуживания на всей территории страны;
воспроизводственная функция гарантирует обеспечение определенного уровня предоставления услуг государства во всех частях федерации независимо от различий потенциалов регионов;
финансово-распределительная функция - обеспечивает движение от одного звена государственной бюджетной системы к другому государственных фондов денежных средств в соответствии с законодательством и основополагающими принципами федерализма;
социальная функция предполагает участие всех уровней власти в покрытии социальных расходов, выравнивание доступа граждан, вне зависимости от места жительства, к основным общественным услугам и социальным гарантиям;
стимулирующая функция заключается в разграничении расходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы при стабильном налоговом и бюджетном законодательстве.

Мировой опыт демонстрирует отсутствие идеальной модели бюджетного федерализма. Существуют различные классификации моделей бюджетного федерализма.

«Модель фискального федерализма» предполагает реализацию принципа распределения финансовых полномочий между центром и субъектами, основанного на главенстве федерации (Германия, Швейцария, Австрия).

«Модель бюджетно-налогового федерализма» акцентирует ориентиры бюджетной политики на территориальное развитие, самообеспечение территории, их экономическую самодостаточность (США, Канада).

«Модель конкурентного федерализма» предполагает, что его участники рассматриваются не как партеры, а как конкурентные игроки во взаимоотношениях центра и регионов, центрального правительства и региональных правительств, региональной власти, юридических и физических лиц, действующих на территории.

По степени централизации или децентрализации государственной власти и управления различают централизованную, децентрализованную, комбинированную модели (рис.5.1).

Для централизованной модели характерно разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти без соответствующего наделения каждого уровня собственными доходными источниками.

Децентрализованной модели бюджетного федерализма присущи следующие особенности: высокая степень финансовой самостоятельности региональных и местных бюджетов; сведение к минимуму финансовой помощи из федерального бюджета.

Комбинированная модель стремится к сочетанию обозначенных признаков и критериев.

В России реализована комбинированная или смешанная модель бюджетного федерализма.

В соответствии с Конституцией федеративное устройство России предполагает реализацию принципов финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм - это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности в бюджетной сфере.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следующих основных принципах:

законодательное разграничение полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;
обеспечение соответствующих органов власти необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех уровней системы;
наличие единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регулирования бюджетов;
самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;
распределение финансовой помощи основано на сопоставлении нормативных расходов и налогового потенциала регионов;
отделение текущей финансовой помощи от инвестиционной, значительная часть финансовой помощи имеет целевой характер.

Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным образом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Согласно основам экономической науки эффективная модель бюджетного федерализма, обеспечивающая устойчивый экономический рост, должна удовлетворять следующим требованиям:

федеральный центр должен иметь эффективные полномочия по обеспечению единого правового пространства;
должно обеспечиваться четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти и органами местного самоуправления;
региональные власти должны обладать в пределах своих территориальных полномочий достаточной степенью автономии для проведения независимой финансово-экономической политики;
все вышеназванные условия должны быть стабильными и не являться предметом торга.

Государственная бюджетная система и система общественных (государственных и муниципальных) финансов в целом могут рассматриваться в качестве одного из основных экономических механизмов государственного регулирования регионального развития. В государствах с федеративным устройством, каковым является и Россия, построение бюджетной системы опирается на принципы бюджетного федерализма.
Под бюджетным федерализмом понимают систему отношений между различными уровнями власти (федеральным, региональным и местным) по поводу разграничения их бюджетно-налоговых полномочий и распределения и перераспределения бюджетных доходов и расходов.
Основными принципами бюджетного федерализма являются:
наличие у каждого уровня власти самостоятельного бюджета, что предполагает: закрепление за каждым уровнем собственных источников доходов; право самостоятельно определять направления их расходования; недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты; право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти; право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов;

законодательное разграничение расходных полномочий и доходных источников между федеральными, региональны ми и местными органами власти;
соответствие финансовых ресурсов органов власти выпол няемым ими функциям, обеспечиваемое средствами верти кального и горизонтального выравнивания доходов ниже стоящих бюджетов;
регулируемые межбюджетные отношения с использован и ем формализованных методов предоставления финансовой помощи нижестоящим уровням и регламентированных процедур предотвращения межуровневых конфликтов в сфере налогово-бюджетных отношений.

Бюджетная система Российской Федерации является трехуров невой и представляет собой совокупность федерального бюджет {федеральныйуровень), бюджетов субъектов Российской Федерации {региональный уровень) и бюджетов муниципальных образований {местныйуровень) (рис. 23.1).
С 2005 г. в результате приведения налогово-бюджетного зако нодательства в соответствие с положениями реформы территориального управления (получившей во второй половине 2003 г. законодательное закрепление в виде принятия федеральных законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.) и «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» (№ 95-ФЗ от 4 июля 2003 г.)) на местном

Консолидированный бюджет РФ
Рис. 23.1. Структура бюджетной системы Российской Федерации: I - федеральный уровень: II - региональный уровень; III - местный уровень
уровне формируется двухуровневая система бюджетов с выделени- гм уровня муниципальных районов и подчиненного им уровня поселений (рис. 23.2).
Одним из важнейших условий реализации принципов бюджет- I юго федерализма является эффективная организация межбюджетных отношений, т.е. взаимодействия между бюджетами разных уровней - федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований (муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений).
Перераспределение бюджетных ресурсов между бюджетами раз- мых уровней (ібюджетное регулирование) может осуществляться:

путем передачи частей налогов, закрепленных налоговым законодательством за бюджетами того или иного уровня, с одного уровня на другой - так называемое вертикальное бюджетное регулирование;
путем выделения финансовой помощи и иных безвозмездных и безвозвратных перечислений (так называемых межбюджетных трансфертов) от одного уровня бюджетной системы другому - в форме дотаций, субвенций, субсидий и пр. - так называемое горизонтальное бюджетное регулирование",
в форме предоставления средств на возвратной основе {бюджетных кредитов).

Законодательную основу налогово-бюджетной системы России составляют Налоговый и Бюджетный кодексы РФ. При построении бюджетной системы на принципах бюджетного федерализма

Консолидированный бюджет субъекта РФ
Рис. 23.2. Региональный и местный уровни бюджетной системы РФ
центральное место занимает вопрос о межуровневом разграниче нии бюджетных доходов и расходных полномочий.

Еще по теме ПОНЯТИЕ И ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА. ОРГАНИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ:

О ПРОГРАММЕ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПЕРИОД ДО 2005 ГОДА Трифонова О.М.
12.2. Бюджетная система государства, принципы ее построения

Введение

Глава 1. Понятие, принципы и экономическая сущность понятия Бюджетный федерализм

Глава 2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации

2.1. Форма государственного устройства России

2.2. Модели федерализма 1990’х годов

2.3. Бюджетный федерализм в Российской Федерации в настоящее время

2.4. Актуальные проблемы бюджетного федерализма в России в настоящее время

Глава 3. Бюджетный федерализм за рубежом

3.1. Американская модель бюджетного федерализма

3.2. Элементы бюджетного федерализма в ФРГ

3.3. Основные различия и сходства между моделями бюджетного федерализма в России и за рубежом

Заключение

Список литературы

Введение

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских условиях, - задача более чем непростая. Для обеспечения этого потребуется создание такой системы федерализма, которая способна эффективно учитывать интересы политических представителей как федеральных, так и региональных органов власти.

Поэтому неудивительно, что множество дискуссий, так или иначе затрагивает сложную проблему федерализма и разделения политических и финансовых полномочий между Федерацией и ее субъектами. В настоящее время ведутся различные переговоры на тему развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений в России.

В данной работе предлагается широкий взгляд на проблемы бюджетного федерализма, предпринята попытка рассмотреть теоретические и отчасти прикладные вопросы конституционно-правовой проблематики бюджетного федерализма в России.

Основная цель исследования состоит в системном анализе общих принципов и закономерностей взаимодействия между федеративным устройством и бюджетным федерализмом, углубление знаний о содержании такой категории как «бюджетный федерализм». Цели исследования состоят также в выявлении и решении теоретических и практических проблем в сфере бюджетного федерализма.

Глава 1. Понятие, принципы и экономическая сущность понятия бюджетный федерализм

Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма. Существует множество определений термина бюджетный федерализм. Согласно одному из определений бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса. Другое определение данного понятия называет бюджетным федерализмом принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

В последнее десятилетие экономические и политические структуры Российской Федерации развивались достаточно быстрыми темпами. В политической системе произошли сдвиги в сторону более демократичной и представительской формы управления, которая требует от политических деятелей повышенного внимания к избирателям и ответственности перед ними. В крупномасштабной экономике, подобной российской, эффективность таких политических изменений зависит от того, насколько успешно развиваются отношения между федеральным правительством и субъектами Федерации (региональными и местными органами власти).

Основу бюджетного федерализма составляет разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ, заложенные в Конституции РФ.

В ведении Российской Федерации в области федерализма находятся:

Управление федеральной государственной собственностью;

Установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ;

Установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

Федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ в области федерализма находятся:

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

Разграничение государственной собственности;

Природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;

Общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

Координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

Установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ;

Административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

Координация международных и внешнеэкономических связей субъектов РФ, выполнение международных договоров РФ.

Вне пределов ведения РФ и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ. По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ.

Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и других нормативных правовых актов.Законы и другие нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам.

Бюджетный федерализм основывается на принципах, под которыми понимают такое устройство бюджетной системы, при котором обеспечивается:

· самостоятельность бюджетов разных уровней. Самостоятельность бюджетов в данном случае означает:

1. закрепление за каждым уровнем власти собственных доходных источников и права самостоятельно определять направления расходования бюджетных средств в рамках действующего законодательства;

2. недопустимость изъятия дополнительно полученных доходов в вышестоящие бюджеты;

3. компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами государственной власти и управления, бюджетам.

· разграничение расходных обязательств между органами государственной власти и управления различных уровней;

· соответствие объема расходных обязательств, возложенных на каждый уровень государственной власти и управления, доходным полномочиям;

· наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями органов государственной власти и управления.

Глава 2. Бюджетный федерализм в Российской Федерации:

2.1. Форма государственного устройства России.

Форма государственного устройства – элемент формы государства, характеризующий внутреннюю структуру государства, способ его политического и территориального деления, обуславливающий определенные взаимоотношения всего государства с органами его составных частей. Различают следующие формы государственного устройства:

1) унитарная (простое, единое государство; в нем существует единая система высших органов власти и единая система законодательства, например, Польша, Венгрия, Испания);

2) федерация (сложное, союзное государство, части которого обладают в той или иной мере государственным суверенитетом, наряду с высшими органами государственной власти и федеральным законодательством существуют органы и законодательство субъектов федерации, такие как Германия, Индия, Россия, Мексика, США);

3) конфедерация (форма объединения государств, сохраняющих свой университет, например, существовавший в 1982-1989гг Сенегамбия).

Российская Федерация – это федеративное государство, созданное по воле ее многонационального народа . В ст.5 Конституции указывается, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов .

Российская административная система состоит из трех уровней. Федеральное (центральное) правительство является первым уровнем. Второй уровень включает 89 субъектов Федерации, которые характеризуются определенной степенью автономности по отношению к федеральному правительству. Статус субъектов Федерации претерпевал значительные изменения по мере того, как они требовали большей степени независимости. Третий уровень администрации состоит из местных органов власти. Сюда входит более 28 000 местных органов власти, которые включают органы власти крупных городов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга), городских районов, малых городов, поселков городского типа и сельские администрации. Однако, поскольку бюджеты местных органов власти сильно зависят от региональных бюджетов, можно сказать, что российская система федерализма в финансовом отношении представляет собой скорее два, а не три уровня: федеральное правительство, с одной стороны, и региональные и местные органы власти - с другой.

Одной из центральных проблем упорядочения бюджетной системы страны и взаимоотношений Федерации и регионов является проведение в жизнь принципа бюджетного федерализма.Бюджетный федерализм является составной частью общего понятия федерализма.

ФЕДЕРАЛИЗМ - способ (принцип) территориальной организации государства, выраженный в характере взаимоотношений субъектов федерации между собой и федеральными органами государственной власти.

Существует множество определений термина бюджетный федерализм.

Согласно одному из определений:

Бюджетным федерализмом называют систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

Другое определение данного понятия:

Бюджетный федерализм – это принцип построения бюджетных отношений, который позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета, сочетать интересы Федерации с интересами каждого ее субъекта и органов местного самоуправления.

Назначение федерализма заключается в сочетании интересов федерации в целом и каждого отдельного ее субъекта. А одним из инструментов достижения такого баланса интересов является бюджетная сфера, предполагающая разграничение расходов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, обеспечения их доходами, а также предоставление финансовой помощи из федерального бюджета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности на всей территории России.

Основная задача бюджетного федерализма заключается в выборе в конкретных экономических и политических условиях наиболее эффективной модели бюджетных отношений. Для этого, прежде всего, необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить за ними соответствующие источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи (межбюджетных трансфертов) регионам (рис. 1). Рис. 1. Схема межбюджетных отношений

Термин «бюджетный федерализм» употребляется в мировой экономической литературе не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку характеризует главным образом экономический аспект межбюджетных отношений. 1 То есть – это разграничение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправления в формировании и исполнении бюджетов различных уровней.

В настоящее время в мире к федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся свыше 20 государств: Швейцария, Германия, США, Канада, Россия, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия, Индия и др.

Сущность бюджетного федерализма раскрывается через следующие четыре основных принципа:

1. единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сбалансированности интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

2. сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в консолидированные бюджеты субъектов Федерации на объективной основе;

3. высокая степень самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, исходя из налогового потенциала на соответствующей территории, имея в виду и предоставление им необходимой для этого налоговой инициативы;

4. активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики, включая межбюджетные отношения.

Существуют две основные модели бюджетного федерализма: децентрализованная и кооперативная.

Особенностями децентрализованной модели (Канада, США, Великобритания, Япония) являются следующие:

региональные власти получают высокую степень финансовой самостоятел ьности;

финансовым обеспечением независимости и самостоятельности является право регионов (штатов и т.п.) устанавливать собственные налоги или определять порядок налогообложения;

четкое разделение и закрепление соответствующих налогов и доходов за каждым уровнем бюджетной системы. Как правило, налоговыми источниками центрального бюджета являются подоходные налоги физических и юридических лиц, таможенное налогообложение. Налоговыми источниками региональных и местных бюджетов выступают налоги на товары и услуги, имущество, земельные участки (второстепенные налоги);

центральное правительство не контролирует бюджетную деятельность региональных органов и безразлично относится к проблеме горизонтальных дисбалансов;

система бюджетного выравнивания развита слабо. Как правило, федеральные средства предоставляются в виде целевых перечислений на финансирование конкретных программ;

центральное правительство снимает с себя ответственность по долгам региональных правительств и не отвечает за дефицит их бюджетов. Региональные правительства самостоятельно изыскивают средства для погашения дефицита бюджета.

широким участием региональных властей в перераспределении национального дохода;

наличием собственных и регулирующих налогов и доходов для каждого уровня бюджетной системы;

введением местных ставок к федеральным и территориальным налогам;

повышенной ответственностью центра за состояние региональных финансов (дефицит бюджета, наличие долга);

ограничение самостоятельности региональных властей в вопросах внешних заимствований. Как правило, внешними заимствованиями могут заниматься только органы федеральной власти, тогда как региональные власти - внутренними заимствованиями;

наличие развитого механизма перераспределения денежных средств между уровнями бюджетной системы через субсидии, дотации, субвенции и т.п.

Модели бюджетного федерализма

Американская (бюджетно-налоговый или конкурентный федерализм)	Германская (фискальный федерализм)
1. собственные налоги («один налог - один бюджет»)	совместные налоги («один налог - три бюджета»)
2. самостоятельность в расходах	2. совместное регулирование расходов
3. непринятие «мандатов»	3. «финансируемые мандаты»
4. слабое выравнивание	4. сильное выравнивание
5. свобода заимствований	5. ограничения заимствований
6. возможность «банкротства»	6. помощь кризисным регионам

Ключевые аспекты бюджетного федерализма

законодательное разграничение расходных полномочий между всеми уровнями власти;

законодательное обеспечение всех уровней власти фискальными ресурсами в объеме, необходимом для, реализации возложенных на них полномочий;

сглаживание вертикальных и горизонтальных балансов в бюджетной системе для достижения определенных стандартов потребления общественных услуг на территории страны.

Реализация указанных выше аспектов бюджетного федерализма приводит к объективному формированию финансовых отношений между всеми уровнями бюджетной системы, т.е. к межбюджетным отношениям.

1 аспект . Разграничение полномочий в области расходов между федеральным и территориальными уровнями должно основываться на следующих важных принципах.

Соответствие между радиусом полезного действия (эффективности) оказываемых услуг и статусом органа власти, ответственным за ее финансирование.

Перераспределение полномочий и ответственности за финансирование общественной услуги должно осуществляться в пользу органа власти того уровня, которых обеспечит максимальную эффективность предоставления этой услуги в соответствии с потребностями ее получателей.

Обеспечение финансового доступа населения к стандартным общественным услугам на всей территории страны при сокращении фискального неравенства отдельных ее территорий.

Сочетание различных видов услуг, предоставляемых обществу одни и тем же органом власти.

Перераспределение расходных функций не должно вести к миграции населения из одного региона в другой

Адекватность бюджетных обязательств расходным полномочиям

Соразмерность бюджетных ассигнований бюджетным обязательствам

2 аспект . Распределение и закрепление доходных полномочий (прежде всего, налоговых) между бюджетными уровнями должно осуществляться с соблюдением следующих принципов:

Налоговый потенциал какого-либо бюджетного уровня должен соответствовать объему его расходных полномочий.

Закрепление налоговых полномочий должно сводить к минимуму экономическое неравенство от налогообложения.

Налоги, имеющие перераспределительный характер и взимаемые по прогрессивным ставкам (налоги на доходы), должны закрепляться за центральным (вышестоящим) бюджетным уровнем.

Налоги, легко поддающиеся экспорту, не должны быть источником формирования децентрализованных бюджетов.

За децентрализованными бюджетными уровнями необходимо закреплять налоги, которые имеют немобильную базу и не приводят к искажению рыночного поведения производителей и потребителей.

Налог, по которому налоговая база распределена неравномерно на территории государства, должен собираться центральным бюджетным уровнем.

Ответственность за сбор налогов должна возлагаться на тот бюджетный уровень, который обеспечит минимальные затраты по их администрированию и максимальную собираемость (соответствие затрат с эффективностью).

Условные обозначения: Ф - федеральный уровень, Р - региональный, М - местный, (Ф) - региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений. Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти: 1 - по исключительной ставке (100% зачисление); 2 - налог с разделенной ставкой между бюджетами; 3 - налоги, распределяемые по нормативам отчислений (в %).

Инструменты разграничения налоговых полномочий между бюджетными уровнями:

Исключительные налоги - жесткое закрепление конкретных налогов за одним уровнем власти и разграничение полномочий по их взиманию (одни налог- один бюджет);

Налоги с разделенными (параллельными) ставками - совместное использование одной и той же налогооблагаемой базы при параллельном закреплении налоговых полномочий за несколькими бюджетными уровнями;

Распределяемые налоги - долевое распределение налогов в бюджеты разных уровней по временным или постоянным нормативам от совместных налогов.

3 аспект . Выравнивание сбалансированности бюджетной системы РФ.

Различают вертикальную и горизонтальную сбалансированность бюджетной системы.

Система бюджетного федерализма в РФ

Становление современной системы межбюджетных отношений, соответствующей федеративному государственному устройству России, началось в 1991 г. Межбюджетные отношения - это финансовые отношения между федеральными органами власти, органами власти субъектов Федерации и муниципальными образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса.

В основу финансовой политики, проводимой в Российской Федерации, заложены принципы бюджетного федерализма. Основу формирования системы бюджетного федерализма в России определяет Конституция. В соответствии с Конституцией бюджеты всех уровней (федеральный, субъектов Федерации и местные) провозглашаются как самостоятельные финансовые институты , действие которых базируется на разграничении налогов и бюджетных расходов по уровням бюджетной системы. Конституция Российской Федерации также выделяет совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов, устанавливает их взаимосвязь и взаимозависимость.

Бюджетно-налоговая система федеративного государства традиционно состоит из бюджета центрального правительства (федерального бюджета) и региональных бюджетно-налоговых систем. В связи с этим возникает необходимость решения таких проблем, как реализация принципов разделения полномочий в финансовой сфере между федеральными и региональными органами государственной власти , создание действенного механизма бюджетных взаимоотношений между ними, а также между субъектами Федерации и органами местного самоуправления. При этом определяющим фактором является сохранение целостности государства.

Бюджетный федерализм представляет собой систему налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса.

Основной принцип указанных отношений - сочетание общегосударственных и региональных интересов, включая интересы местных бюджетов. К сожалению, в российских законодательных актах определение бюджетного федерализма отсутствует.

Особенностью российского бюджетного федерализма является наличие значительного разрыва в уровне бюджетной обеспеченности субъектов Федерации . Центральные органы, осуществляя функции макроэкономического регулирования и перераспределения ВВП, сосредоточивают у себя наиболее важные налоговые доходы, ослабляя доходную базу территориальных бюджетов. Проблема вертикальной несбалансированности решается, в частности, и путем долевого участия разных уровней власти в федеральных налогах и межбюджетными трансфертами.

Российская конституционная модель бюджетного федерализма на сегодняшний день отличается крайне общим характером регулирования и нуждается в совершенствовании, ибо пробелы регулирования порождают проблемы в текущем федеральном законодательстве, призванном юридически обесᴨȇчивать реализацию конституционных основ. Конституционное закрепление основ бюджетного федерализма позволит децентрализовать отношения между Российской Федерацией и ее субъектами.

В области бюджетного федерализма сегодня существует множество крупных правовых проблем. К числу таковых следует отнести и конституционно-правовые проблемы российского бюджетного федерализма, насущная необходимость комплексного изучения котоҏыҳ особенно усилилась в последние годы.

Отсутствуют базовые законы в сфере федерализма. Этот про-бел восполняют внутригосударственные договоры и соглашения, способствующие конкретизации общих принципов и направле-ний государственной, региональной и национальной политики. Заключено 42 договора с органами власти 46 субъектов РФ и более 250 соглашений.

Представляется, что для правового обесᴨȇчения бюджетного федерализма в России необходимо: а) четко разграничить в законодательстве расходы за каждым звеном бюджетной системы РФ; б) закрепить в законодательстве собственные достаточные источники доходов для субъектов РФ, а также установить общефедеральные источники доходов; в) определить принципы построения бюджетных отношений между Федерацией и субъектами РФ и закрепить их формы.

Самым важным недостатком современной модели бюджетного федерализма в России является то, что федерализм имеет отношение больше к федеральному правительству, чем к эффективным экономическим и финансовым отношениям между федеральным правительством и органами власти субъектов Федерации.

Продолжающаяся модернизация бухгалтерского учета и отчетности повышает открытость российской системы бюджетного федерализма, но еще больше централизует ее. На практике это позволяет правительствам более высокого уровня осуществлять надзор и контроль за местными финансами, однако не облегчает доступ населения и инвесторов к региональной и местной информации финансового характера и не способствует росту финансовой ответственности региональных и местных органов власти.

Необходимо отметить и «Программу развития бюджетного федерализма», сроки проведения которой с 2001 по 2005 год. Эта программа на сегодняшний день завершена.

Результатом ее стало четкое разграничение расходных полномочий, закрепление за бюджетами всех уровней доходных источников. Самое главное - принята основополагающая часть закона о разграничении полномочий. Принято решение по самостоятельности каждого из уровней бюджетной системы, закреплению соответствующих доходных источников, расходных обязательств. Приняты необходимые поправки в бюджетное законодательство, которые позволяют выстроить систему межбюджетных отношений, необходимую для четкого функционирования каждого из уровней бюджетной системы. Определена четко система межбюджетных трансфертов, выстроена устойчивая система фондов межбюджетного выравнивания. Это и фонд финансовой поддержки территорий, это и фонд софинансирования социальных расходов, которые относятся к комᴨȇтенции субъектов Российской Федерации, это и фонд реформирования региональных финансов.

Одна из основных задач, которая была поставлена, это сглаживание объективных различий в уровне социально-экономического развития регионов. Но намеченной цели так и не было достигнуто. Что касается закрепления доходных источников, то и здесь не достигнуто намеченной цели, потому что мы видим сейчас высокий уровень централизации доходов на уровне федерального бюджета, мы видим, что собственные доходы бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов составляют всего лишь 15 процентов от общего объема доходов, и это не способствует развитию самостоятельности бюджетов всех уровней.

Было принято решение подготовить новую программу. В новой программе по развитию бюджетного федерализма в России поставлены следующие задачи.

В ᴨȇрвую очередь необходимо сделать стабильной систему межбюджетных трансфертов, чтобы она не менялась каждый год принципиально. Межбюджетные трансферты - это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ.

Необходимо отказаться от внесения изменений в налоговое и бюджетное законодательство, которые бы ущемляли интересы субъектов Российской Федерации.

Следующий вопрос, на который, будет обращено внимание в новой программе, это то, что Правительство намерено создать порядок контроля и мониторинг за ᴨȇредаваемыми полномочиями.

Бюджетному федерализму в России для дальнейшего развития и эффективного действия не хватает Конституционного закрепления. Существующие пробелы в Конституции, касающиеся общих вопросов бюджета, бюджетного процесса, бюджетного выравнивания и других, порождают проблемы в текущем законодательстве (коллизию норм, например). Неопределенность содержания законодательного регулирования, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона.

Принципы бюджетного федерализма. Сущность бюджетного федерализма выражается через его основные принципы. К основным принципамбюджетного федерализма относятся:

Модели бюджетного федерализма. Введущих зарубежных странах с федеративным государственным устройством применяются различные модели бюджетного федерализма, формирующие характерные особенности механизма межбюджетных отношений.

Кооперативная модель бюджетного федерализма применяется в Германии. Модель ориентирована в большей степени на партнерство и активную политику федерального центра по вертикальному и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территориальных образований, где она меньше среднего уровня, и характеризуется высокой степенью перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, ограничением самостоятельности региональных и местных властей в области налогообложения.

Расходные полномочия между всеми уровнями власти Германии распределены в соответствии с принципами классического бюджетного федерализма. Система бюджетного налогового выравнивания возможностей в Германии вызывает действие разнонаправленных, порою спорных стимулов. Экономически сильные земли не очень – то заинтересованы укреплять свою налоговую базу или преследовать лиц, уклоняющихся от налогов, так как значительные суммы фактически собственных доходов через федеральное правительство перечисляются в финансово слабые земли. В то же время необходимо отметить, что все решения, принимаемые в Германии по общим задачам, включают в себя категорическое требование необходимости достижения консенсуса. Достижение его обеспечивается требованием Основного закона Германии (Конституции) о необходимости установления по всей стране единообразных условий жизни населения.

Германская модель бюджетного федерализма создала высокую степень однородности региональных общественно полезных услуг для населения. Использование ее позволило в короткие сроки за счет массивных трансфертов в земли Восточной Германии создать современную социальную инфраструктуру, продвинуть вперед предпринимательство и, что очень важно, стабилизировать общественную жизнь.

Децентрализованная модель классического бюджетного федерализма применяется в США. Модель характеризуется тем, что каждый уровень власти имеет свои «непересекающиеся» налоги по принципу «один налог - один бюджет», приоритет отдается автономии и самостоятельности регионально-территориальных образований (штатов), конкуренции между ними, и объем перераспределяемых средств между бюджетами разных уровней относительно невелик. Данная модель характеризуется более высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами по вертикали власти и бюджетным системам. При этом высокая степень децентрализации управления налогово-бюджетными процессами сочетается с приоритетностью федерального налогово-бюджетного законодательства, гарантирующего соблюдение общегосударственных интересов и возможность федерального центра оказывать в основном целевую финансовую поддержку территориальным образованиям. Эта модель не ставит целью выравнивание налогового потенциала, где он ниже среднего уровня. Межбюджетное регулирование здесь используется федеральным центром как средство реализации своей региональной политики, обеспечивая финансовую поддержку штатов на основе программно-целевого метода.

Для классических федераций характерен высокий уровень автономии отдельных государственно-территориальных образований. Такая автономия не противоречит, но отвечает задаче обеспечения целостности страны. В то же время для сохранения единства федеративного государства высокая степень автономии субъектов федерации и соответственно их бюджетов должна иметь определенные пределы, иначе может последовать распад федерации. Для федерации договорные отношения имеют важное значение, поскольку единство федеративного государства обеспечивается не силой, а взаимной выгодой.

Не каждое федеративное государство может реализовать подобную модель, которая связана с высокой степенью децентрализации управления налогово-бюджетными процессами. В ряде стран используются в той или иной степени отдельные элементы обеих моделей (например, в Канаде, Швейцарии).

Российская Федерация входит в число асимметричных федераций. Принцип равенства прав субъектов Российской Федерации, зафиксированный в Конституции Российской Федерации (ст. 5, п. 4), не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям функционирования субъектов Российской Федерации. Это предопределяет объективное требование о необходимости учета их в межбюджетных отношениях. Однако при всех различиях в межбюджетных отношениях, складывающихся между отдельными субъектамиРФ с федеральным центром, они не должны противоречить интересам других субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, интересам населения, проживающего в Российской Федерации. Поэтому асимметричность Федерации не означает отклонения от принципов федерализма. В связи с тем, что в Конституции Российской Федерации предусмотрено большое число предметов совместного ведения (их 40 согласно ст. 72), правовое регулирование по ним, включая и распределение бюджетных ресурсов, может осуществляться на договорной основе через федеральные законы.

Важным шагом по пути совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней явилось принятие следующих документов: Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г . (от 15 августа 2001 г.), Концепция реформирования межбюджетных отношений на период 2001-2010 гг. и Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации на 2006-2008 гг.